统一实施国土空间用途管制 服务支撑经济社会高质量发展

自然资源部国土空间用途管制司司长 刘彦

统一行使所有国土空间用途管制是党中央赋予自然资源部门“两统一”核心职责之一。习近平总书记关于自然资源工作的重要论述，为新时期健全国土空间用途管制制度、提高国土空间治理能力提供了科学指引和根本遵循。我们要深入学习领会，对标对表抓好贯彻落实，更好履行统一行使国土空间用途管制职责，服务支撑经济社会高质量发展。

深刻认识统一实施国土空间用途管制的重要意义

从党的十八届三中全会首次提出国土空间用途管制，到党的十九届三中全会明确组建自然资源部履行“两统一”核心职责，再到党的二十届三中全会提出建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度，“山水林田湖草是生命共同体”的理念贯穿其中，统一实施国土空间用途管制的要求一以贯之。

统一实施用途管制是落实生态文明制度建设的重要手段。国土是生态文明建设的空间载体，用途管制是国土空间治理的重要手段。以往的自然资源管理，区分耕地、森林、草原、湿地、水域、建设用地等不同要素，割裂了资源要素的内在联系。习近平总书记指出，用途管制和生态修复必须遵循自然规律，如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。由一个部门行使所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。我们理解，推进生态文明建设，要构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，将自然生态各要素的多头管制、分散管制改为统一管制，对山上山下、地上地下、城市农村、陆地海洋及流域上下游实行统一保护、统一修复。

统一实施用途管制是优化国土空间开发格局的重要途径。用途管制是引导要素落位和合理流动的有效途径，对构建高质量发展的区域经济布局和国土空间开发保护新格局具有重要意义。习近平总书记指出，要建立健全同宏观政策、区域发展更加高效衔接的土地管理制度，提高土地要素配置精准性和利用效率，推动形成主体功能约束有效、国土开发协调有序的空间发展格局，增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力。我们理解，从经济社会发展和民生需求出发，持续推进土地管理制度改革，持续实施差异化用途管控，有利于以高效能开发推动要素有序流动和有效配置，以高水平治理提升国土空间承载能力和整体效率。

统一实施用途管制是推动资源利用方式转变的重要抓手。以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，就是要解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏和环境污染等问题。习近平总书记指出，要抓住资源利用这个源头，推进资源总量管理、科学配置、全面节约、循环利用，全面提高资源利用效率。我们理解，强化国土空间用途管制，是实行建设用地总量和强度双控行动的重要措施。落实新发展理念，要力争以有限的土地资源保障更为长远的发展，以更小的资源消耗支撑更大规模的经济增长，从源头统筹耕地保护、生态建设、城乡发展。

立足职责优化要素供给为高质量发展注入新动能

自然资源部组建以来，通过不懈努力，国土空间用途管制实现了从无到有、从土地到空间的历史性突破，覆盖生态、农业、城镇空间的全域全要素全流程用途管制制度体系初步形成，统一实施国土空间用途管制取得阶段性成就。今后一个时期，立足职责，我们要以习近平总书记关于自然资源工作的重要论述为引领，提高思想认识，强化责任落实，按照“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”的要求，深化理论制度创新，持续推进改革实践。

围绕提升国土空间治理能力，不断健全用途管制制度。坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度，将各类空间分区管控制度纳入国土空间用途管制体系。构建以国土空间规划为依据，从陆地到海洋、从地上到地下，覆盖所有国土空间的用途管制规则。持续完善用途管制技术标准，研究好用实用管用的标准规范，加快数字化转型，充分发挥“制度+技术”优势，推进用途管制从传统的“管理管制”模式转为“治理服务”模式。

围绕支撑经济社会高质量发展，持续做好用地要素保障。持续优化土地利用计划管理方式，坚持“项目跟着规划走、要素跟着项目走”，发挥计划的引导调控作用，使增量配置更精准、更有效，切实增强土地要素对高质量发展的保障能力。持续推进用地审批改革，在守住法律底线和资源安全红线的前提下，强化政策供给，优化审批流程，减少报件材料，打通堵点卡点，支持重大建设项目快速落地、开工建设，推进更快形成实物工作量。持续推进规划用地“多审合一、多证合一”改革，坚持“一类事项一个部门统筹，一个阶段同类事项合并”，从空间准入、土地供应、建设管理、核实验收全链条进行优化，实现立体空间一体化管理。

围绕落实新型城镇化和乡村振兴战略，完善用途管制政策。健全增存挂钩机制，继续实施增量安排与存量盘活相挂钩，在精准安排增量的同时，推动地方下大力气盘活存量。建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制，使土地要素配置遵循社会经济发展需求和人口变化规律。改进城乡建设用地增减挂钩管理方式，有序推进废弃、闲置、空闲建设用地复垦，引导城乡用地结构调整和布局优化。完善乡村振兴用地政策，切实提升服务保障乡村发展的能力，让“一方水土能够养育一方产业”。健全建设用地指标跨区域交易机制，畅通要素流通渠道，推动产业跨地区梯度转移和优化布局。

来源：中国自然资源报